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从肆意到规范 对法官自由裁量权的保护与规制

来源:   发布时间: 2014年05月26日

  论文提要:

  法官自由裁量权是法官职业的基本属性和本质要求。法官自由裁量权的正当行使对于公平合理地解决纠纷、促进社会正义的实现具有十分重要的意义。但是,由于我国法律制度的不完备、自由裁量权的行使缺乏必要的监督约束机制,尤其是目前法官地位不独立,权力的行使常受到干预等主客观原因,法官自由裁量权的被滥用现象还较为普遍。我国法官自由裁量权的滥用,严重影响到人民法院和法官的形象和权威。为此在落实独立行使自由裁量权问题上,要改革法院设置,改革法官制度、改革审判管理体制,科学配置审判权,同时注意消除内部干扰独立公正审判的因素,增强抵制外部干扰的能力。要以克服审判权运行的行政化为重点,以强化审判质量管理监督为基本手段,从内部机制层面上加以完善。建立自由裁量权的行使的必要的监督制约机制。(全文共计6500字)

  正文:

  法官自由裁量权是法官职业的基本属性和本质要求。随着我国社会主义司法制度的不断健全和完善,法官整体素质的不断提高,法官自由裁量权的行使状况总体上是好的,在填补法律漏洞、贯彻法律政策和维护公平正义等方面发挥了积极的作用。但是,受各种主客观因素的制约,法官自由裁量权不正当行使的现象还较为普遍,特别是非法干扰、受经济利益、人情关系等不良影响,法官自由裁量权往往成为徇私枉法的手段和工具,成为滋生司法腐败的温床[1],这在很大程度上妨害了司法公正,降低了裁判的服判息诉力,从根本上影响到国家法制建设的长远发展。因此,必须采取切实有效措施,既要依法保障法官自由裁量权的正当行使,又要有效防范法官自由裁量权的滥用。本文试从分析法官自由裁量权行使的现状入手,探寻法官自由裁量权滥用的根源,提出保护法官自由裁量权行使、防范法官自由裁量权滥用的有效途径和方法。

  一、法官自由裁量权滥用的现实表现

  法官自由裁量权的正当行使对于公平合理地解决纠纷、促进社会正义的实现具有十分重要的意义。但是,由于我国法律制度的不完备、自由裁量权的行使缺乏必要的监督约束机制,尤其是目前法官地位不独立,权力的行使常受到干预等主客观原因,法官自由裁量权的被滥用现象还较为普遍[2]

  从程序上看,法官自由裁量权的滥用体现在案件审理的各个阶段:

  一是立案阶段乱驳回、乱立案、乱争管辖权。立案是案件进入审判程序的第一道“关口”,除了刑事公诉案件等部分案件登记立案以外,其他案件均系审查立案,这类案件能否顺利进入审判程序,取决于法官自由裁量权的正确行使。我们在涉诉上访案件处理和司法质量评查工作中发现,尽管立案正确率高达95%以上,但也还存在一些该立不立、随意驳回当事人起诉、故意提高立案“门槛”的现象;乱争管辖权,错立和乱立案件;违反案件的主管规定,超越职权受理本应由政府部门处理的案件,致使司法的“关口”前移,增加了诉讼的成本。

  二是审判阶段中乱用程序、乱认证、乱裁量、乱改判和发回重审。少数法官采取委托鉴定、延期审理、中止诉讼、公告送达、简易程序转普通程序等“合法”方式,久拖不决,超审限办案[3]。案件承办法官或合议庭随意否决当事人提请法院调查取证申请或任意扩大启用职权调查;庭审中证据审查不全面,避重就轻或避轻就重,错误认证;承办法官违反审判组织原则,个人越权违法认证。一审法官的自由裁量权得不到应有的尊重,二审随意改判和发回重审。

  三是执行阶段中乱追加当事人、乱用强制措施、乱处置被执行财产。少数法官乱执行第三人的财产,对案外人异议审查裁决不当,损害案外人的利益;在对判决承担连带责任的当事人的执行中,往往采取一种“劫富济贫”的执行方式[4],即哪一个被执行人的财产更多,哪一个被执行人的财产好找,哪一个被执行人的财产好兑现,就执行哪一个,而不管被执行对象是“主”债务人还是“次”债务人;有的搞幕后交易,人为地重点执行,损害连带责任人利益,引发新一轮纠纷。申请执行主体多元、被执行主体同一情况下,重复冻结、重复查封、重复扣押的现象比较多,执行法院之间、案件承办人之间和申请执行人之间一般很少协商,“先下手为强”,哪个案件措施更强,哪个案件行动更快,哪个申请人就得利更多,呈现出一种无序状态,造成申请人权益保护不平等。

  从实体处理上看,各地、各级法官在行使自由裁量权时各行其是,案情相类似的案件裁判结果差距巨大。民事案件以违约损害赔偿案件较为突出。对于违约损害赔偿案件,实践中被确定为同等责任或一方全责的案件是十分有限的,更多的是混合过错且为主次责任,这时确定责任分担比例就必不可少,法官便有权在51%:49%直至99%:1%的大范围内进行自由裁量,导致案情一致的案件处理结果差别很大。刑事案件中尤以反贪案件为最[5]。2008年某省一被告人因受贿650多万元被判死刑,但此后受贿1000多万元的另一被告人却被判无期徒刑。这样的例子不胜枚举,量刑上的法官自由裁量权如同橡皮筋,稍拉便长,略松即短。

  我国法官自由裁量权的滥用,其产生的弊端已经十分突出,严重影响到人民法院和法官的形象和权威。滥用自由裁量权就是怀有私意地积极行使自由裁量权,无缝不入地钻法律的空子,以实现自己的不当目的。权力无制约则必然被滥用,司法腐败由此得以滋生和蔓延。公开、透明的司法审判走向暗箱操作,法官成了摄影师的翻版,裁判案件就像躲在密室里冲洗底片。最后将一纸判决交给当事人,至于合议庭讨论情况、向领导汇报案件过程、审委会讨论经过等则是审判机密,任何人不得知情。这样的判决难免丧失公信力,损失权威性,造成无法执行或者判而未服长期申诉信访是其必然后果。同时,由于法官自由裁量权过大,判案无具体标准可言,普遍存在消极判案现象。当遇到疑难案件时,办案法官显得无所适从,于是完全依赖于领导的批示,形成审而不判,判而不审的模式。不好办就给领导汇报,由领导定夺,领导不便定夺就交审判委员会讨论;如果担心当事人上诉后二审法院改判发回,就先行请示,请二审法院“指导”定案。当前,“打官司”变成了“打关系”[6],部分当事人不再信任法律,而转为信任关系。打官司之前,不是先去寻找法律规定,自我权衡有无胜诉把握,而是钻天入地寻找关系,四面撒网,该请的请了,该送的送了,然后准备打官司。这种见多不怪的现象,必须引起我们的高度警醒,切实加以解决。

  二、法官自由裁量权被滥用的原因

  (一)法官的自由裁量权没有被法律所确认

  承认法官自由裁量权合法性,是法官行使自由裁量权的前提条件,但我国现行法律关于法官自由裁量权的规定很不明确,以致实务中法官自由裁量权被看成是“依法审判”的大敌,得不到应有的重视[7]。《关于民事诉讼证据的若干规定》第77条关于不同证明力大小比较的规定,表明我国司法采法定证据制度。虽然第64条确认了法官应当运用法律逻辑和根据日常生活经验认定证据,但是这一规定比较模糊,也没有在其他规则相应的体现,所以不过是宣言式的表白,远没有第77条法定证据的规则清晰明白。最后在实践中的效果是,法官的自由心证让位于法定证据规则。

  (二)法官不能独立行使自由裁量权

  当前的司法体制改革采取纯粹当事人主义的路向,忽视了确立和保障法官独立、法官责任以及自由心证对司法变革的意义。司法独立是宪政上的权力分配方法问题,不同社会制度可以有不同的表述,但是法官独立则是任何司法制度所必需的。没有法官独立,就无法建立法官责任制度[8]。权力具有天然的腐蚀性,没有责任的权力更容易被滥用。

  宪法第126条规定了“独立行使审判权”的原则。法官法第8条第3项也规定法官有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的权力。审判独立本身就包含着自由裁量权的独立,但现实中,“司法权力地方化”、“法院审判行政化”、“法官管理公务员化”,影响自由裁量权的独立性[9],具体体现在下列几个方面:

  1、地方政府干预法官自由裁量权的行使。当前法院本身没有独立的财权,财权由国家和地方各级政府所掌握,他们决定着各级法院的经费。法院的办公条件和装备的好坏、办案经费的多寡、法院工作人员工资及福利的高低等等均取决于本级政府所给予的经费的多少。法院在经济上不能独立而依附于政府,使地方政府有干预审判的物质决定性条件,这种财政体制使审判难于摆脱地方行政干预,使统一的审判权被行政区域分割开,法院变成纯粹为地方服务的另一种意义上的“地方法院”。

  2、党委、人大干预法官自由裁量权的行使。目前在领导体制上,各级党委、人大与法院的关系,存在着权限划分不清的情况。宪法规定了党对国家的领导权,同时规定了法院、检察院对同级人大及其常委会负责的原则。在实践中,县以上各级党委设有政法委员会,负责领导、协调法院、检察院、公安机关的工作。但是,党的政法委与人大、法院、检察院的权限划分并没有明确的法律规定,因此在实践中往往出现许多单位干预审判,给法院尤其是主审法官造成很大压力,更主要的是有时干预是代表单位还是代表个人难以分清,往往造成人情案、关系案的发生。例如人大的个案监督,不可否认其存在具有当然的合理性,但个案监督是地方人大的监督,在其不能克服地方保护主义时,往往会造成对法院独立审判权的僭越,使社会法律关系处于不稳定状态[10]。另外,信访案件的大量出现,给党委、政府带来很大压力,同时也相应传递给了法院,影响到了案件的独立审判。

  再看有关人事权,法院中领导干部的行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免,审判人员本身也由地方各级国家权力机关任免。地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。可见,地方各级党委政府对地方各级法院拥有人事方面的控制权。在这种财政、人事两大重要权力均隶属和依附于地方权力的现状下,要求我们法院依法独立审判而不受其他外来权力的干涉实在是勉为其难,除非地方各级党委政府有足够强的法律意识和大公无私精神[11]。倘若人家真的要通过直接或间接、或明或暗、这样或那样的方式过问、干扰或刁难法院的审判,我们是很难抗衡的。

  3、法院系统内部也存在着影响法官独立行使自由裁量权的因素。在法院内部,当前仍然存在着法官审案领导把关,集体负责而无人负责的局面,导致了审判权的行政化,法院院长对法官所审案件的审批权,影响了独立审判。同时,目前上级法院对下级法院承担着多方面的责任,上级法院在部署任务、考核下级法院工作时,习惯采用行政化的手段导致上下级法院之间审级关系呈现行政隶属化倾向。上下级法院是监督关系而不是领导关系,但实践中大量存在“上定下审”的做法,请示汇报案件的做法比较普遍。

  (三)自由裁量权的行使缺乏必要的监督制约机制

  自由裁量权具有很大的灵活性。灵活性是自由裁量权的一个最为显著的特征,也是自由裁量权区别于其他权力的一个重要特点。从权力的性质来看,任何一项权力都具有腐蚀性,并总是趋于滥用,而自由裁量权的灵活性特点又决定了它更易于被滥用。我国民事审判中自由裁量权的最大不足就是在授权的同时没有建立起相应的控权机制,或者说,已有的控权机制不能充分有效地发挥作用。加之我国法官队伍职业化水平还不高,特别是部分法官的社会主义司法理念树得不牢,法官职业道德没有得到广泛自觉地遵守,从而导致了法官自由裁量权的异化和滥用,甚至成为极少数法官以权谋私、权钱交易的资本和法码这是导致法官自由裁量权滥用的又一个重要原因。

  三、对法官自由裁量权滥用的保护与规制

  (一)承认法官自由裁量权合法性

  为此必须从立法上明确规定法官有行使自由裁量的权力和义务,为法官独立行使自由裁量权并为此负责提供法律依据。

  (二)改革目前的法院及法官管理体制,确保法官独立行使自由裁量权

  目前,我国法院体制中存在的因地方化、行政化而导致的司法非独立化问题受到普遍的关注,改革现行法院体制已成为当务之急。一方面,需改革以行政区划为依据设置法院的方式和由地方党政机关控制法院人、财、物资源的人事制度及财政制度[12]。另一方面,改变目前上下级法院之间审级关系行政隶属化倾向。革除审判中上下级请示等非程序性做法,变革法院内部的机构设置和管理模式,消除法院内部的行政层级区分和行政职能相混杂的状况。只有深化法院改革,才能切实保障司法独立,排除外在因素对法官司法的干预。

  1、改革法院设置,按宪法规定的一府两院构架设置,法院独立于地方党委政府,上下级法院之间设置为在业务上的监督关系和在人权财权上的条条领导关系,避免一些地方党政机关对审判工作施加干涉和影响。理顺党对法院的领导关系,与法院设置相一致,法院党组织逐级受最高法院党组领导,最高院党组受党中央领导[13]

  2、改革法官制度,使法官与行政职级脱钩,形成法官独立的职级、待遇系列,让法官摆脱经费、待遇、人事、职级的困扰。

  3、改革审判管理体制,科学配置审判权。按照“放权、分权、制权”的原则,不断深化审判组织改革,革除法院管理行政化的弊端,实行以审判管理重心,审判管理与行政管理有机结合,行政管理为审判管理服务的管理体制。将独立审判之主体明确定位于法官。院长、庭长对审判的管理主要是案件流程、审执期限、审判质量等方面的管理,对案件实体和程序上的处理,只能监督,不能强加个人意见,让法官真正成为案件公正审理的第一责任人[14]

  4、理顺上下级法院之间的关系,确保审级独立。要使上下级法院之间的关系回归正位,取消下级法院向上级法院请示汇报案件的制度,实现各级法院之间的真正独立,充分发挥审级制度的效能。

  (三)探索建立自由裁量权的行使必要的监督制约机制

  “法官自由裁量权的运作实际上就是法官运用其智慧和认识上的主观能动力,在模糊的认知领域探寻相对确定性的过程”,对司法自由裁量行为的判断,必须而且只能凭籍模糊的合理性标准,主要是法官行使自由裁量权时是否考虑“适当”。要使法官能充分合理地行使自由裁量权,作出“适当考虑”,应该建立一个保障机制。

  1、努力建设一支高素质的职业化法官队伍。

  法官个人品行和法制理想对司法的质量有很大的影响,培养一支忠诚并精通宪法和法律、具有良好品德的法官队伍是防范法官自由裁量权的滥用的治本之策。要着力提高法官待遇,根据法官职业的特点,实行高薪养廉吸引更多优秀的法律人才进入法院工作;要大力推进法官职业化建设,努力实现法官队伍的专业化和精英化。

  2、建立法官自由裁量权的行使规则。

  首先,要明确法官行使自由裁量权的职权范围:法律规定由人民法院从案件事实的具体情况出发进行裁量的;法律规定由人民法院从法定几种方案中选择其一的;法律规定由人民法院在法定的范围、限度内裁量的;法律没有明确规定,但符合法律原则的;法律规定的其他适用自由裁量权的。其次,要明确法官行使自由裁量权应遵循的原则:法律有绝对确定的法定裁量条款时,排除自由裁量;自由裁量权应在法律规定的幅度、范围或者处理方式内行使;自由裁量权必须在可以自由裁量的假定情况实现时才得以行使;自由裁量必须符合法律精神,符合公序良俗;自由裁量不得类推适用[15]。其三,要明确法官行使自由裁量权的理性要求:对法无明文规定的,自由裁量应符合法律原则、公平正义和公序良俗;对法有范围性规定的,在法给定的范围内依照案件实际合理选择;对法律规范之间有冲突的,应按立法目的、公平正义原则作出裁量。

  3、强化监督,提高法官自由裁量权滥用的成本和风险。

  法官的自由裁量在受到严格而广泛的评价与监督时,法官会本能地再现自我保护意识,意识到将要承担司法行为的风险。这种风险压力会促使法官在判断和认定事实阶段倍加斟酌,从而更加合理地使用自由裁量权。加强和改善审判管理,对审判活动的全过程、对每起案件审理都实行严格的质量监控,从制度上防止发生滥自由裁量权的现象。加大责任追究力度,保持查处违法违纪案件的高压态势。进一步加强信访举报工作,做到有举必查,有查必果,从中发现滥用自由裁量权的违法违纪线索[16]。对于以权谋私、徇私枉法而滥用法官自由裁量权所产生的违法审判、违法执行行为,一经发现,要从严处理,决不姑息养奸,努力营造“不敢为”的氛围,从而防范法官自由裁量权的滥用。

  [1]托克维尔著:《论美国的民主》(上卷),董国良译,商务印书馆1998年版,第316页。

  [2]张卫平:《讼构架与程式》,清华大学出版社2000年版,第41页。

  [3]程燎原,王人博.权利及其救济[M].济南:山东人民出版社,1998。

  [4]应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版。

  [5]王利民:《论中国判例制度的创建》,载人民法院出版社《判解研究》2000年第1辑。

  [6]赵芳.法官自由裁量权的角色理性之维[J],山东审判,2006,(8)。

  [7]彭彤.法官自由裁量权相关问题探讨[J].理论前沿,2006《湘潭师范学院学报:社科版》

  [8]谢肇荣:《略论司法公正与法官自由裁量权》,《湖南审判研究》2005年第3期。

  [9]赵芳.法官自由裁量权的角色理性之维[J],山东审判,2006,(8)。

  [10]唐毅、吴鹏飞:《论刑事自由裁量权的价值蕴含和法律监控》,湖南教育网。

  [11]应松年、袁曙宏主编:《走向法治政府》,法律出版社2001年版。

  [12]赵芳.法官自由裁量权的角色理性之维[J],山东审判,2006,(8)。

  [13]谢肇荣:《略论司法公正与法官自由裁量权》,《湖南审判研究》2005年第3期。

  [14]唐毅、吴鹏飞:《论刑事自由裁量权的价值蕴含和法律监控》,湖南教育网。

  [15]谢肇荣:《略论司法公正与法官自由裁量权》,《湖南审判研究》2005年第3期。

  [16]程燎原,王人博.权利及其救济[M].济南:山东人民出版社,1998。

  (该文荣获全市法院“审判权运行与行政法适用问题”研讨活动优秀奖)

  作者:单维维

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